自然资源部 农业农村部印发宅基地确权新规 分类化解房地一体登记历史遗留问题
芙蓉律师解读 217 号文核心规则与实务维权要点
近日，自然资源部、农业农村部联合发布《关于分类化解历史遗留问题 扎实做好房地一体宅基地确权登记工作的通知》（自然资发〔2025〕217 号，以下简称《通知》）。《通知》以《民法典》依申请登记原则为遵循，秉持尊重历史、实事求是、先易后难、严守底线的工作思路，针对 “一户多宅”、农房未批先建、面积超标等长期存在的宅基地确权历史遗留问题，明确了分类处置的具体标准，对规范农村宅基地确权登记、保障农民财产权益、支撑乡村全面振兴具有重要指导意义。
湖南芙蓉（中山）律师事务所主任陈胡月律师针对农村宅基地权属纠纷、确权登记行政争议、集体土地合规等法律事务，现结合《通知》内容对核心规则进行专业解读，为中山地区农户、农村集体经济组织提供实务参考。
一、“一户多宅” 分类处置，合法权益均予保障
针对实践中普遍存在的 “一户多宅” 情形，《通知》并未采取 “一刀切” 的否定态度，而是区分成因差异化处理，明确合法取得的宅基地全部予以确权登记，其他原因形成的多宅情形经妥善处理后可办理登记。
具体处置路径包括：
面积合并不超标的合并确权。同一农户多处宅基地面积之和未超出当地宅基地面积标准的，可统一按一处宅基地管理并办理确权登记。
面积超标可自主选择合并范围。面积总和超出当地标准的，农户可在法定面积标准范围内，选择一处或多处宅基地整合为一处管理并确权，但不得对整宗宅基地进行分割。
符合分户条件的分户后确权。符合当地分户条件尚未分户的，按地方规定完成分户手续后即可办理确权，且不得设置互为前置的申请条件，保障分户与确权的顺畅衔接。
易地搬迁形成多宅的退出后确权。经批准易地搬迁安置造成 “建新不还旧” 的，农户退出原有宅基地后，新宅基地可依法确权；原有宅基地已完成登记的，登记机构可依据政府收回决定直接办理注销登记。
继承取得的依规登记。因依法继承农房占用宅基地的，可按规定办理登记，同时相关部门将依法加强监管，防范变相买卖宅基地和农房的违规行为。
二、未批先建区分情形，符合条件可补办确权
针对农房用地、规划手续不全的历史遗留问题，《通知》分别从用地审批、规划审批两个维度，按建成时间、所在区域设定了分层处理规则。
（一）用地未经审批的补登规则
符合 “一户一宅” 宅基地申请条件的农户，其合理使用的农房用地无审批手续等权属来源材料，但土地实地现状为建设用地的，履行法定程序后可确权：经农村集体经济组织或村民委员会、村民小组确认，在本集体范围内公告 15 个工作日无异议或异议不成立，报乡镇人民政府审核批准后，办理确权登记。
针对占用农用地的历史建房，《通知》明确了特殊处理规则：有遥感影像、国土调查成果等材料证明 2020 年 7 月 3 日前已实际完成建设用地行为的，可以乡镇为单位统一报请县级自然资源部门确认，直接按建设用地办理登记，并同步做好国土空间规划衔接，纳入自然资源管理 “一张图”。
（二）规划未经审批的分时段分区域规则
对于合法宅基地上的房屋缺少规划手续的情形，《通知》以原城市、镇规划区为界，结合法规实施时间分类处理：
位于原城市、镇规划区外的房屋：2008 年《城乡规划法》实施前建成的，无需提交规划合规材料，按房屋现状直接办理登记；2008 年之后建成的，履行 15 个工作日公告及审核程序后，按审核结果办理登记。
位于原城市、镇规划区内的房屋：1993 年《村庄和集镇规划建设管理条例》实施前建成的，按房屋现状直接确权；1993 年之后至自然资发〔2023〕237 号文印发前建成的，标准内面积予以登记，规定额度内的超建面积在不动产登记簿及证书附记栏注明；2023 年 237 号文印发后建设的，需补办规划合规手续后方可办理登记。
《通知》同时明确，宅基地与农房审批手续均缺失的，可合并办理相关流程；宅基地先行满足登记条件的，可先办理宅基地使用权登记，待房屋符合登记条件后，再办理房地一体登记。
三、面积超标分阶段认定，新规实施后严格管控
针对宅基地面积超标的普遍问题，《通知》以关键法规实施节点为界，分三个历史阶段差异化处理，兼顾历史合理性与政策严肃性：
1982 年《村镇建房用地管理条例》实施前：农村村民建房占用的宅基地，条例实施后至今未扩大用地范围的，可按实际使用面积予以确权登记。
1982 年 —1987 年《土地管理法》实施期间：按审核批准面积确权登记；超占部分已按规定处理的，按处理结果登记；未作处理的，超占面积在不动产登记簿和证书附记栏中注明。
1987 年《土地管理法》实施后：按审核批准面积确权登记，超占面积在附记栏注明。
同时《通知》强调，本文件印发后新审批的宅基地，严格按照审批面积确权登记，超占面积不再予以注记，体现了新增宅基地从严管控的政策导向。
四、划定负面清单红线，违法情形不予确权
为坚守政策底线，严防通过登记将违法行为合法化，《通知》明确了禁止登记的负面清单，以下情形一律不予办理确权登记：
城镇居民（含回乡退休干部）违法到农村占地建房、购买宅基地或农房；
各类社会投资主体或个人下乡违规建设别墅大院、私人会馆；
借流转名义违法圈占、买卖宅基地，违规开展合作建房，建设 “小产权房”；
违反永久基本农田、生态保护红线管控要求建设住宅；
超可附记额度范围的超建农房，以及违法占地建设、不具备居住功能的农房；
纳入农村乱占耕地建房住宅类专项整治问题台账、尚未完成问题处置的农房。
五、优化登记服务机制，保障家庭成员合法权益
《通知》同时提出多项便民举措，提升确权登记办理效率与群众体验：
部门协同联审联办：自然资源部门与农业农村部门加强信息互通共享，推动宅基地审批、规划许可、不动产登记联审联办，降低群众办事成本。
基层集中办理服务：鼓励有条件的地区以村、组为单位统一组织、集中办理、送证上门，发挥基层自治组织作用。
推行电子证照服务：鼓励制发不动产权证书电子证照，提升办事便捷度。
保障家庭成员权益：办理登记时，需将依法享有权利的妇女、儿童等全部家庭成员列明，保障全体家庭成员的合法财产权益。
律师实务提示
结合中山地区宅基地确权登记实务与常见纠纷类型，湖南芙蓉（中山）律师事务所主任陈胡月律师作出如下提示：
主动把握政策窗口期。本次《通知》为历史遗留宅基地问题提供了明确的补登路径，符合条件的农户可尽快梳理自身宅基地权属、建房时间、面积等情况，对接村集体与乡镇主管部门提交确权申请，避免错失登记机会。
提前梳理确权证明材料。针对无审批手续的房屋，提前准备建房时间证明（如老照片、航拍影像、缴费凭证、证人证言等）、户籍证明、宅基地使用历史材料，提升确权申请通过率。
妥善处置权属争议。因继承、分户、邻里边界等引发的宅基地权属纠纷，建议先通过协商、人民调解方式化解，协商不成的可通过民事诉讼、行政裁决等途径定分止争，避免影响确权进度。
违法认定及时维权。若宅基地或农房被认定为违法占地、违法建筑，或确权申请被无故驳回，当事人可在法定期限内申请行政复议、提起行政诉讼，通过法律途径维护自身合法权益。
湖南芙蓉（中山）律师事务所深耕中山本土法律服务市场，土地房产法律团队拥有丰富的宅基地权属纠纷、行政确权争议、集体土地合规处理经验，可为农户、农村集体经济组织提供从确权材料筹备、争议调解到行政复议、诉讼代理的全流程法律服务。如您有相关法律问题，可联系我所咨询。